当前，我国每年的众多考古项目中，大部分依然是基建考古。近两年来，在基建考古中实行“考古前置”一直是考古工作中热议的话题。所谓“考古前置”，指的是一改以往在土地出让或划拨后才进行基建考古的做法，而是在建设用地使用权出让或划拨前便开始进行考古勘探和发掘。业内普遍认为，“考古前置”缓和了以往工程建设与基建考古在工期、资金等方面的矛盾，更加有利于基建考古工作顺利实施和地下文物的有效保护。
作为文物大省的河南省，许昌市于3年前率先实施考古前置。许昌市政府于2016年8月以政府文件的形式转发了由市文化广电和旅游局与市国土资源局《关于在全市国有建设用地使用权出让（划拨）前开展考古工作的实施意见》，正式实行考古前置。三年过去了，许昌市实行考古前置的效果如何，有哪些经验和问题。为此，记者采访了许昌市文化广电和旅游局局长孟照阳和文物考古研究管理所所长车飞。
考古前置是如何出炉的
“2016年以前，许昌市的考古调查勘探发掘工作也是在土地出让后、建设项目开工前进行的，主要问题是考古调查、勘探、发掘收费性质不明，收费标准不统一；工作开展的阻力大，因为费用、工期、清表、协调等问题，致使考古工作开展困难；如遇有重要发现，无论是原址保护还是考古发掘，客观上都会对项目业主和项目建设进度产生重大影响。”孟照阳介绍了许昌市以往基建考古中存在的问题。他说：“因为这样，近年来不断有一些建设单位要求将考古工作提前至土地出让或划拨前进行。其实就是考古前置。”
考古前置既有现实需求，又有国家相关法律法规和政策的支持，为了优化经济建设，更好地保护地下文物，许昌市文化广电和旅游局主动和国土部门沟通联系，经过深入调研，提出了拟实行国有建设用地出让（划拨）前开展考古的构想，于是在2016年便形成了这个意见（《关于在全市国有建设用地使用权出让（划拨）前开展考古工作的实施意见》）。自2016年8月1日起，许昌市中心城区（魏都区、示范区、开发区、东城区）新出让（划拨）的国有建设用地开始严格执行“先考古，再出让”。
▲2017年许昌智能装备产业园（92－2号地块）古窑址发掘现场
考古前置是如何实施的
据车飞介绍，根据《实施意见》，几经探索，许昌市的考古前置有了一套明确和具体的规定和实施步骤。国有建设用地使用权出让（划拨）前，由宗地所属辖区政府（管委会、单位、国土部门）、划拨用地单位到市民之家文化窗口，提交宗地控规图、委托书，办理考古勘探委托手续。考古工作受理后，文化窗口24小时内将考古工作任务交办给考古工作单位，由考古工作单位与委托单位衔接，开展考古调查，签订考古勘探协议。在考古调查、勘探内涉及不可移动文物的，由市文物部门会商有关单位提出具体保护意见，依照有关规定报批。考古工作单位依据协议，在宗地达到勘探条件后进行考古勘探，并于考古勘探结束后7日内出具考古调查、勘探工作报告，提交文化窗口审批。考古勘探过程中未发现地下文物的，由文化窗口出具文物行政许可证书；发现有文物埋藏的，由市文物部门会商有关单位共同商定保护措施，需要进行考古发掘的，经批准后，由委托单位与考古单位签订考古发掘协议，发掘结束后，文化窗口出具行政许可证书。市国土部门将文物部门的行政许可证书作为土地出让（划拨）的审核要件，未取得行政许可证书的一律不予出让（划拨）。
在考古工作正式实施中，还有一系列配套工作。一是切实加强与市及各区国土部门的沟通协作，及时研究前置考古中存在的问题，后来相继出台了《关于加强文物考古工作服务经济社会发展的意见》《关于进一步加强许昌市中心城区考古管理工作的指导意见》，进一步明确了考古前置工作的要求、工作程序。二是市文物部门与各区国土部门建立了考古勘探工作联系机制，制定了《考古勘探发掘项目专员九项工作制度》《考古勘探前置服务措施》、考古工作流程等服务配套措施。项目专员由考古工作单位分管领导和中层担任，提前与委托单位进行沟通对接，提供辖区内文物遗存的有关资料，并协助办理宗地项目有关文物行政许可受理。三是切实提高考古勘探工作效率，要求宗地面积在20亩以下的，7个工作日内完成考古调查、勘探工作；面积在20亩至50亩的，15个工作日内完成；面积在50亩至100亩的，20个工作日内完成；面积超过100亩的，考古调查、勘探工作时限原则上不超过30个工作日。野外考古工作结束后7日内出具考古勘探（发掘）报告，并协调文化窗口作出行政许可。在考古工作的同时，还开展文物法律法规进工地、进社区宣传活动，使广大市民和建设单位更形象、深刻了解地下文物保护工作的重要性和紧迫性，宣传考古前置政策，提高社会知晓率。
▲2018年配合河南省文物考古研究院对塘坊李新家园考古发掘航拍
考古前置的实施效果和存在的问题
对实行考古前置后的效果，车飞表示：“以前，我们每年要和各开发单位打交道，经常有各种人来找我，讲价的，催工期的。考古前置实施后，我们和国土部门打交道，当然，也增加了他们的工作量。所以，考古前置能顺利实施，和国土部门的大力配合与支持是分不开的。市区建设规划有其特点，建设用地往往会集中出让，基建考古工期依然很紧，但我们和国土部门通力合作，没有出现因为考古工作影响土地出让和划拨的情况。曾经有个项目的用地发现了一处重要遗址，因为考古前置，国土部门得以及时变更规划，既保护了遗址，又确保了工期。”
车飞介绍说，考古工作前置的实质是考古调查、勘探、发掘的费用由原来纳入工程建设成本变成了纳入土地出让（划拨）成本，实际上实现了由政府承担，体现出了地方政府保护文物的主体责任。考古前置实施后，政府相关部门加强了协作配合，提高了文物部门服务经济建设能力，进一步优化了许昌市的营商环境。有效地保护地下文物，缓解了经济建设与考古之间的矛盾，杜绝了未经考古勘探擅自施工建设的违法现象。在土地出让前完成考古调查、勘探和发掘工作，减少了用地单位在考古方面的审批手续、减少了用地单位在拿地后考古可能发现地下文物埋藏而增加投入的风险、减轻了用地单位的前期投入、缩短了建设工期，加快了用地单位的建设进度。最后，杜绝了绝了人情关系，减少了廉政风险，提高了文物部门的社会形象。
▲工作人员整理出土文物
考古工作前置实施以来，在许昌市中心城区进展顺利，部门协作到位，考古工作及审批工作顺畅，国土部门和用地单位支持，对工作表示满意。截至目前，已完成基建考古勘探项目170多个，发现古遗址、古墓葬、古窑址等遗迹现象268处，考古发掘面积4500平方米，出土文物724件，考古前置工作取得了良好效果。
“考古前置解决了以往存在的主要问题，当然，在探索过程中，也发现了一些新问题，如土地出让前，部分宗地清表标准达不到考古勘探要求，考古勘探无法有效实施，这在老城区改建项目中尤为明显。又如项目集中和工期紧张的情况依然存在，建设项目有时扎堆办理，工期要求又比较急，有些项目只有加班加点才能勉强完成勘探任务。还有就是目前的考古前置只在中心城区进行，周边市县尚未全面推开。”车飞表示，针对这几个问题，已经开始着力研究解决。
（作者： 贾昌明 ）
（来源：文博中国）
苦寻——有关宋都汴梁（开封）的各种资料
一、汴梁是开封在元明时代的称呼。
坚持强化农业基础 扎实建设高产农田
湖北省国土资源厅副厅长 陈新武
2004年以来，在国土资源部的大力支持下，湖北省注重打基础、管长远，突出强化农业基础，确定以土地整理为抓手，以建设促保护，整合涉农资金集中投入，扎实开展高产农田建设，在46个粮食主产县（市、区），对基本农田进行高标准综合整治，累计投入25.8亿元，建设高产农田260万亩，促进了农业综合生产能力不断提高。
一、充分认识高产农田建设的重大作用
湖北省是国家主要农产品商品生产基地。中央提出要集中力量支持粮食主产区发展粮食产业后，湖北省委、省政府抓住这一重大机遇，迅速组织专题研究，从维护国家粮食安全，提高农业综合生产能力，促进农民增收，建设农业强省出发，作出了大力开展高产农田建设的决策。4年来的实践证明，建设高产农田对于强化农业基础具有重大作用。
（一）高产农田建设有利于确保国家粮食安全
稳定发展粮食生产，是湖北省抓好农村工作的重要任务，也是确保国家粮食安全的重大责任。在新形势下，粮食安全面临严峻挑战：由于工业化、城镇化的发展，耕地面积逐年减少；市场对农产品需求多样化，农业结构调整优化，粮食播种面积逐年减少。在这种情况下，粮食要增产，必须致力于单产提高。因此，我们把高产农田建设作为提高单产的一项重要基础工作来抓，有力地促进了粮食生产水平的提高。从2004年开始，湖北省粮食单产逐年提高，在粮食增产中的贡献份额占到80%左右。
（二）高产农田建设有利于改善农业生产条件
1998年发生长江流域性洪水后，湖北省集中财力、人力，狠抓以长江为重点的堤防建设，筑起了坚固的防洪屏障，但是农田水利建设欠账太多，农业基础设施十分脆弱。很多水利设施年久失修，损毁严重，有的“带病”运行，效率低下；一些大型排灌设施不配套；末端渠系、田间工程建设尤为滞后，使有效灌溉面积、旱涝保收面积逐年减少。同时，农田整体质量不高，全省中、低产田占耕地面积43%，粮食主产区52.6%的基本农田是中低产田。针对这种状况，我们实施以田、水为重点的高产农田建设，有利于把小型农田水利建设提高到新的水平，有利于促进项目区实现抗灾农业向设施农业转变。
（三）高产农田建设有利于促进农业发展方式转变
开展高产农田建设，在项目区内实行“统一规划、统一布局、集中连片、综合治理”，彻底改变了过去修修补补、小打小闹的投资建设方式，有利于发挥整体效应，提高规模效益。现在项目区内农业机械化水平达到85%，极大地减轻了农民劳动强度。高产农田建设能激发农民科学种田的积极性，促进生产方式转变，促进测土配方施肥，秸杆还田，“稻鸭、稻虾、稻鱼共育”，轻简栽培等高效种养模式的推广和运用。因此，各项目区把高产农田建设作为农业农村经济的一个新的增长点来抓，切实放大其带动作用。
二、明确高产农田建设的工作思路
高产农田建设是一项综合性的系统工程，需要精心组织，周密部署，认真实施。为此，湖北省不断总结，积极探索，逐渐明确了工作思路。
（一）科学制定规划
2004年以来，湖北省先后出台了《湖北省粮食主产区标准化基本农田建设规划》、《湖北省高产农田“十一五”建设规划》、《湖北省高产农田建设实施办法》、《土地整理“兴地灭螺”工程规划》。总体要求是，建设一批水利基础设施配套，农业机械化程度较高，农业生态环境优良，农业综合生产能力较强，适应现代农业发展的高产农田，形成优化布局、优越环境、优良生态、优质产品、优势产业、优新机制的发展格局。近期目标是，“十一五”期间，投入资金100亿元，建成高产农田1000万亩，项目区农业生产成本在现有基础上降低15%，粮食单产在现有基础上提高10%。围绕这一要求，项目区按流域或水系编制了具体实施规划，按照“流域治理，统一布局，集中连片，因地制宜，环境协调”的原则，扎实推进高产农田建设。在实施过程中，我们注重把高产农田建设规划与新农村建设规划同步推进，与通村公路同步设计，与水系整治同步落实，与发展现代农业同步安排，实行规划决定项目，规模决定投入。
（二）着眼于“六个转变”
按照“保护从严，投入从高，建设从精，手段从新，产业从优，富民从实，机制从远”的原则，努力实现“六个转变”，探索建立保护与建设、约束与激励并重的高产农田建设工作新路子。“六个转变”包括：一是在理念上，实现从被动保护向主动建设的转变。通过高产农田建设，在稳定面积的同时，着力提高基本农田的质量和生产能力，增强政府和农民高产农田建设的主动性、自觉性，实现以建设促保护。二是在投入上，实现从单一化向多元化的转变。三是在手段上，实现从传统向现代的转变。通过综合运用现代技术和管理手段，建立基本农田保护数据库和信息系统，对基本农田动态变化信息及时采集和更新，改变传统的以手工操作为主的管理方式，实现对高产农田的实时管理。四是在责任上，实现从部门向社会化的转变。通过落实共同责任机制，增强政府的责任意识，充分发挥政府的主导作用和农民的主体作用，改变国土资源部门“单打一”局面，实现全社会整体联动。五是在机制上，实现从责任型向激励型的转变。通过制定激励政策和鼓励措施，使高产农田建设工作成为地方经济社会发展的增长点，改变仅靠责任约束、缺乏动力的保护机制，实现责、权、利的有机结合。六是在利用上，实现从分散化向产业化的转变。通过建设高产农田，形成以服务于农产品加工龙头企业为导向，以订单农业为保障，以延长加粗农业产业链为纽带的产业化经营模式，改变农户分散经营的利用方式，促使农民增收致富，真正实现“兴地富农”。
（三）明确建设重点
湖北省江汉平原、鄂北岗地、鄂东南低丘地区，耕地资源条件好，开发潜力大，主要农产品产量和商品率高。在这些区域内，46个县（市、区）耕地面积3544万亩，常年粮食产量187亿kg，分别占全省的74%,85%左右。我们把46个粮食主产县（市、区）作为投入重点，着力打造粮食生产核心区。4年来，46个粮食主产县（市、区）平均投入超过亿元，已建成近100km2的粮食生产核心区。从2008年开始，湖北省将在汉江中下游平原及丘岗地区，以高产农田建设为重要抓手，着力打造新增50亿kg粮食产能工程，力争5年见成效。
（四）明确资金来源
高产农田建设是一项涉及多部门、多领域的系统工程，建设资金归口多个部门。为把这项惠农工程办好，湖北省按照“各炒一盘菜，共办一桌席”的思路，整合力量，齐抓共建。采取“渠道不变、管理不乱、集中投入、各记其功”的办法，以高产农田建设项目为平台，国土资源、财政、农业、水利、交通、建设等部门密切配合，将土地整理、农田水利、农业综合开发和通村公路、村庄建设等涉农资金按照规划集中投向项目区，发挥资金的聚集效应和放大效应。4年来，高产农田建设投资超过100亿元，其中，省本级土地整理专项资金20亿元。高产农田建设还带动了社会各类主体的大量资金投入项目区基础设施建设和农业产业化基地建设。
（五）明确建设管理办法
按照“社会化、市场化、专业化、规范化”的要求，全面加强工程项目管理。湖北各地在坚持项目法人制、招投标制、质量监理制、项目公告制、跟踪审计制等五项基本制度的基础上，不断创新管理方式，建立健全各项制度，制定和完善了从项目选址到工程后期管护各个环节的一系列规章制度，保证了工程质量。在项目后期管护上，各地因地制宜落实管护主体，探索管护方式。比如，成立农民用水协会，对水利工程建筑等单体工程进行管护；拍卖水利工程建筑等单体工程的承包经营权，由承包经营者进行工程的后期管护；工程建成后交付有一定经济实力的村集体经济组织进行管护等。这些不同的管护主体与管护方式使高产农田建设项目得到有效管护，做到了建得起、用得上、管得好、长受益。
（六）发挥主体意识
高产农田建设的主体是农民。各地在项目建设中始终注意尊重农民意愿，顺应民意定规划，依靠民力搞建设，发挥民智抓监管。在项目设计阶段，充分征求群众意见，把发言权交给群众；在项目实施阶段，鼓励和引导群众参与建设和监管；在项目验收阶段，以群众方便不方便、满意不满意为首要标准。
三、切实发挥高产农田建设的整体效应
高产农田建设既是国土整治，又是经济、社会与生态的整体发展；既是强化农业基础设施的项目，又是推进农村全面发展的平台。我们借助这个载体，注重“五个结合”，发挥项目建设的综合效益。
（一）与农业综合开发有机结合
我们坚持把高产农田建设与农业综合开发扭在一起抓，注重相对集中，统一安排，分片开发，优势互补，对田、水、路、林、村进行综合治理，使建成的项目区形成“田成方、林成网、路相通、渠相连、土肥沃、水畅流、旱能灌、涝能排、渍能降”的标准化农田格局。4年来全省通过农业综合开发和国土整治共新建高产农田300万亩，改造中、低产田245万亩，每年可新增粮食生产能力3.8亿kg。
（二）与农田水利建设有机结合
农田水利建设是高产农田建设的重要内容，也是高产农田建设的骨干工程。省财政从2005年起每年安排5亿元水利建设资金，用于高产农田项目区的大型泵站更新改造、大型灌区建设及病险水库除险加固等。全省2008年完成的高产农田建设投入近20亿元，有近11亿元用于农田水利建设，新建或改建灌渠2.1万km，排涝沟渠1.1万km，改造和维修中小型泵站800余座。通过加大农田水利建设，有效改善了农业生产条件。2008年全省新增旱涝保收面积97万亩，新增和恢复灌溉面积420万亩，新增除涝面积290万亩。
（三）与发展现代农业有机结合
各项目区始终把高产农田建设作为现代农业发展的重要内容，使现代农业发展建立在坚实的基础、可靠的支撑上。各地以高产农田建设为突破口，大力推动优势农产品基地建设，其中，湖北全省优质稻面积发展到1800万亩；以高产农田建设为基础，大力推进农业产业化经营，项目区内参与农业产业化经营的农户达到20多万户，“订单农业”面积达100多万亩；以高产农田建设为契机，按照“依法有偿自愿”的要求，引导土地流转，发展适度规模经营。
（四）与血吸虫病防控有机结合
湖北省血吸虫病疫区涉及23个县（市、区）。为贯彻落实省委关于整合资源、集中力量、创新方式，努力控制血吸虫病传染的指示精神，湖北省提出并实施了“兴地灭螺”工程，即将高产农田建设与血吸虫病防疫工作有机结合起来，将高产农田建设过程中的农田水利建设、土地平整与抑螺灭螺工程设施建设结合起来，既达到改善农业生产条件，提高农业综合生产能力的目的，又达到抑螺灭螺，压缩钉螺面积，降低钉螺密度，减小流行区范围的目的。按照重疫区先行，面上逐步推开的原则，5年来，湖北省共计实施38个“兴地灭螺”工程土地整理项目，建设规模97万亩，投资14.25亿元。通过5年的努力，湖北省“兴地灭螺”工程实施顺利，成效初步显现。与2003年相比，全省血吸虫病人由29.5万人降至22.2万人，下降了24.74%；钉螺面积由8.1亿m2降至7.5亿m2，下降了7.4%，有效地保护了人民健康，推动了疫区经济发展。
（五）与村庄环境治理有机结合
在开展高产农田建设中，注意与解决农民关心的人居环境问题衔接起来，把国土整治与迁村腾地、村庄集并、“一建三改”（建沼气、改厕、改厨、改圈）及村庄环境整治结合起来，实行统一规划、项目对接、一体化建设，着力打造生态文明家园，美化了村庄环境，提高了农民生活质量，提升了乡风文明程度。
高产农田建设是提高耕地质量、加强耕地保护的重要手段。党的十七届三中全会对新时期的“三农”工作指明了前进方向，给高产稳产农田建设赋予新任务和内涵。我们建议国家加大高产农田、低丘岗地改造力度，加大土地收益财政转移支付力度，支持耕地后备资源丰富、耕地改造潜力大的地区广泛开展高产农田建设，促进粮食生产基地建设，保障国家粮食安全。
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